EU予算の3分の1が農業に流れる仕組み——共通農業政策（CAP）の60年

結論

• EU共通農業政策（CAP）はEU予算の約3分の1を占める巨大な農業支援制度であり、農業生産支援・市場管理を担う第1柱と農村振興を担う第2柱の二本柱から構成される。
• 1992年のMacSharry改革を起点に、1999年・2003年（デカップリング）・2005〜2006年・2014年と段階的な大改革が積み重ねられてきた。
• 過剰生産・食料高値・環境問題・小規模農家への不利益・加盟国間の不公平など設立以来12の批判カテゴリが指摘されており、「改革の連続」がこの60年の実態である。

CAPとは何か——二本柱の構造

共通農業政策（Common Agricultural Policy、略称CAP）は、欧州連合（EU）の農業政策の根幹をなす制度です。1957年のローマ条約（Treaty of Rome）に政策の原型が置かれており、以後60年以上にわたって加盟国の農業を共通の枠組みで支えてきました。

CAPは大きく二つの柱（ピラー）から構成されています。

第1柱（Pillar I）：農業生産支援と共通市場組織

農産物の生産を支援し、EU域内の市場を統一的に管理します。「共通市場組織（common organisation of markets）」と呼ばれる仕組みを通じて、対象となる農産物セクターごとに価格・流通・補助のルールが設定されています。どの農産物・産業セクターがCAPの対象になるかも、第1柱の枠組みのなかで規定されています。

第2柱（Pillar II）：農村振興政策（構造政策）

農村地域の経済的・社会的発展を目的とした構造政策です。第2柱には独自の予算が設けられており、加盟国または地域当局が農村振興プログラムを独自に設計・実施します。2014年から2020年を対象とした農村振興の目標と優先事項が定められており、プログラムの開発・欧州委員会による承認・目標の設定と指標管理・プロジェクト選定・モニタリングと評価・パフォーマンス準備金の配分という一連のサイクルが制度化されています。

EU予算の3分の1が農業に流れる理由

EU予算の約3分の1が農業部門に向けられています。EUという政治連合においては各加盟国が主権を保持する政策分野が多い中、農業は比較的早い段階で「共通化」が実現した数少ない分野の一つです。加盟国がそれぞれ異なる農業支援を行えば域内市場の統合を歪める可能性があるため、共通の枠組みで一元的に管理する仕組みが発展しました。その結果、EUが直接管理できる政策の中で農業の比重が突出して大きくなり、予算に占める割合も高水準を維持してきました。

60年の改革史——繰り返される見直し

CAPは設立当初から批判にさらされ、改革の連続を歩んできました。

初期の試み——Mansholtプラン

CAPの草創期に直面した問題への対応として、Mansholtプランと呼ばれる改革構想が提示されました。過剰生産などの課題を念頭に置いた計画でしたが、当時の政治状況のなかで全面的な実現には至らなかった、初期改革の試みです。

現代改革の出発点——MacSharry改革（1992年）

1992年のMacSharry改革は、CAPの現代的改革の起点として位置づけられます。それまでの仕組みから大きな方向転換が行われ、その後の一連の改革の基盤を作りました。

Agenda 2000（1999年）

1999年には「Agenda 2000」と称する政策パッケージが打ち出されました。農業・農村政策の中期的な枠組みを示したものです。

デカップリングの導入（2003年）

2003年の欧州委員会報告に基づく改革では、「デカップリング（decoupling）」が本格導入されました。デカップリングとは、農家への補助金支給額を実際の生産量と切り離す仕組みです。それまでは生産するほど補助金が増える構造が過剰生産を促しており、この問題への直接的な対処でした。

砂糖制度改革（2005〜2006年）

2005年から2006年にかけて、砂糖産業への特別な支援制度が改革されました。

2014年改革パッケージ

2014年の改革では農家への直接支払いの設計が全面的に見直されました（直接支払いの新設計：New design of direct payments）。より多面的な条件を組み込んだ支払いスキームへと移行しています。

改革の年表

改革名	年	主な変更の方向
Mansholtプラン	設立初期	初期の改革構想（部分的実現）
MacSharry改革	1992年	現代的改革の転換点
Agenda 2000	1999年	農業・農村の中期政策パッケージ
デカップリング改革	2003年	生産量と補助金の分離
砂糖制度改革	2005〜2006年	砂糖産業の支援見直し
2014年改革パッケージ	2014年	直接支払いの新設計

CAPへの批判——12の論点

CAPは設立以来、多面的な批判を受け続けてきました。Wikipediaが整理する批判カテゴリは以下の12項目です。

1. 途上国農業への悪影響（anti-development）

補助金付きのEU農産物が世界市場に流出することで、途上国の農業が競争上不利な立場に置かれます。

2. 畜産業への多額の支援

動物農業（畜産）への補助が多額に上ることが、動物福祉・公衆衛生の観点から問題視されています。

3. 過剰生産とその再分配

生産量に連動した支援が過剰生産を構造的に促してきました。余剰農産物の国際的な再分配は市場を歪める効果をもたらしました。

4. 人為的な食料高値

域内の農産物価格を高く保つ仕組みは、EU消費者が市場価格よりも高い食料費を負担することを意味します。

5. 公衆衛生への影響

農業政策が公衆衛生上の問題を引き起こしているという観点からの批判があります。

6. 小規模農家の不利益

CAPの設計が大規模農場に有利な構造になっており、小規模農家が相対的に恩恵を受けにくいという指摘が続いています。

7. 環境問題

農業の集約化を助長する補助制度が、生態系や土地・水資源に対する環境負荷をもたらします。

8. 加盟国間の不公平

農業規模の差異から生じる加盟国間の支払い格差が、EUの公平性の観点から問題視されています。

9. 綿花補助金（cotton subsidies）

綿花産業への補助が国際的な観点から問題視されてきました。

10. 英国リベートとCAP（UK rebate）

英国はEU予算拠出に対するリベート（払い戻し）を求めてきましたが、その背景の一つに、CAPから受け取る恩恵が相対的に少ないという不満がありました。

11. 経済的持続可能性

現行の補助水準をいつまで維持できるかという問い——制度の長期的な経済合理性についても疑問が呈されています。

12. 対象集団の問題（target population）

CAPの恩恵が本来支援すべき農家・農村住民に実際に届いているかどうかも批判の対象です。

農村振興プログラムの設計と運営

第2柱（農村振興政策）に基づくプログラムは、各加盟国または地域が主体となって設計します。プログラムには設計・欧州委員会による承認・修正という開発サイクルがあり、実施段階ではプロジェクトの選定基準が明確に設けられています。また、事前条件（ex ante conditionalities）と呼ばれる制度的要件を充足することが補助の前提となっており、成果に基づく予算配分（performance reserve）も組み込まれています。モニタリングと事後評価まで含めた一連のサイクルが、農村振興プログラムに成果志向の運営を求めています。

日本の農業政策を考えるうえでの示唆

EUのCAPが示す最も重要な教訓の一つは、「補助金制度は一度確立されると変えにくい」という政治経済の現実です。MacSharry改革（1992年）からデカップリング導入（2003年）、2014年改革パッケージまで、各改革は抜本的な転換ではなく段階的な修正の積み重ねでした。農家・産業界・加盟国政府が既存の制度を前提に意思決定を行うため、改革には常に大きな政治コストが伴います。農業支援の方向性を議論する際、この構造的な慣性は重要な参照点となります。

出典

• https://en.wikipedia.org/wiki/Common_Agricultural_Policy